Los ACFI: un ajuste en la política exterior de Brasil.

por Esteban Actis[i]

El objetivo de cualquier política exterior radica en “traducir necesidades internas en oportunidades externas”, aseveró alguna vez el diplomático Celso Lafer[ii]. Dicha definición nos ayuda a comprender un importante acontecimiento que sucedió días atrás en torno a la estrategia internacional de Brasil,  el cual ha tenido poca trascendencia en los distintos medios de comunicación. En el marco de su gira africana, el Ministro de Relaciones Exteriores, Embajador Mauro Viera, firmó dos Acordo de Cooperação e Facilitação de Investimentos (ACFI) con Angola y Mozambique. Los mismos habían sido diseñado y propuestos por el gobierno de Rousseff en los últimos meses del año 2013[iii]. Los ACFI, que deben ser ratificados por el Congreso, formar parte del universo –más allá de denominación y características- conocido como Tratados Bilaterales de Inversiones (TBI), los cuales intentan ser una herramienta política y jurídica para promover y proteger las inversiones.

La postura de Brasil frente a dicho instrumento fue variando en los últimos veinte años, transitando por distintas posturas que pueden conceptualizarse como  del  rechazo a la   aceptación. La mutación de Brasil en torno a estos tratados bilaterales debe comprenderse a la luz de las transformaciones económicas que experimentó Brasil. En los años noventa, el país sudamericano era, casi de manera exclusiva, un mero receptor de flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) proveniente de las economías desarrolladas. El contexto de liberalización económica no logró quebrar las posturas defensivas en torno a la economía internacional que para las elites brasileñas seguía representando una amenaza  a los intereses del entramado productivo. Así, los 14 TBI firmados –y propuestos por naciones desarrolladas- entre 1995 y 1999 no pasaron la ratificación parlamentaria por considerar que lesionaban la soberanía nacional dado las prerrogativas y beneficios que brindaba a los intereses de las foráneas empresas multinacionales.

La situación descripta comienza a mutar a mediados de la primera década del siglo XXI. Para entonces, Brasil no solo siguió siendo un importante receptor de IED sino que se convirtió en un actor emisor de flujos de inversión producto de la consolidación de muchas de sus grandes empresas  (Odebrecht, Camargo Correa, JBS, Votorantim, Magnesita, Gerdau, Marfrig, Marcopolo, Brazil Food, Weg, Embraer, Vale, Petrobras, Banco do Brasil, Vale, entre otras) como verdaderas multinacionales. Tales actores comenzaron a demandar políticas ofensivas  dado que la globalización además de producir amenazas también ofrecía “oportunidades”. Asimismo, durante  los gobiernos de “Lula” se produjeron una serie de acontecimientos  -tensiones de Petrobras en Bolivia y de Odebrecht en Ecuador- que afectaron a inversiones brasileñas en el exterior, aspecto que generó un aumento de las presiones de los empresarios para obtener alguna protección de sus negocios. Sin embargo, en el marco de una política exterior con un fuerte contenido político, el gobierno del ex líder sindical no incorporó el tema a su agenda debido a las connotaciones  Norte-Sur que tienen los TBI.

Así, como consecuencia de una política exterior de menor perfil y menos “politizada”, la administración Rousseff decidió avanzar proactivamente en la promoción y protección de las inversiones brasileñas con un convenio que se intenta diferenciarse  de ciertas “cláusulas leoninas” que tienen los tradicionales TBI. Los ACFI, que puede ser denominados como “TBI light” a su vez que cumplen su rol de dar seguridad jurídica a las inversiones brasileñas intentan no lesionar las competencias soberanas de los estados receptores[iv]. Estos acuerdos además de ser propuesto a varias naciones africanas, ya comenzaron a negociarse con países sudamericanos como Colombia y Perú.

Como conclusión, los ACFI representan un importante ajuste[v] en materia de política exterior de Brasil producto de una mutación de las “necesidades internas” en relación a los nuevos intereses del gran empresariado brasileño. La actual paradoja es que algunas de las normas y herramientas del orden internacional liberal (como los TBI) que supieron ser criticadas y rechazadas –incluso por el actual partido de gobierno-  se transforman en funcionales para el ascenso de Brasil en la estructura internacional y para el desarrollo -internacionalizado- brasileño.

[i] Doctor en Relaciones Internacionales, Profesor de Política Internacional de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UNR (Argentina), Becario PosDoctoral del CONICET.

[ii] Lafer Celso, (2002), La identidad internacional de Brasil, Bs. As., Fondo de Cultura Económica.

[iii] En un trabajo anterior nos interrogamos sobre las implicancias de dicha propuesta (también realizada a Nigeria y Sudáfrica) sobre el accionar exterior de Brasil. Véase: “Brasil  y la promoción de Tratados Bilaterales de Inversión: El fin de la disyuntiva”,  Latin American Journal of International Affairs, Vol. 6, N° 1, Mayo 2014, pp. 18-33. Disponible en http://www.lajia.net/volumenes

[iv] Para ver las características de los ACFI firmados, véase: http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=8520&catid=42&Itemid=280&lang=pt-BR

[v] En este punto es menester señalar la distinción entre “cambio” y ajuste en materia de política exterior. Mientras que un “cambio de política exterior” implica un realineamiento de un país con respecto a los principales conflictos o fisuras globales o regionales  un “ajuste” de política exterior  ocasiona alteraciones parciales en el comportamiento de política exterior que sin embargo no implican un realineamiento básico.